我國(guó)大氣污染治理制度的變遷過(guò)程

大氣污染的污染速度快、范圍大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)等特點(diǎn)決定了治理的難度極大。合理的大氣污染治理制度是大氣污染治理取得成效的保障。制度在不同的學(xué)科有不同的含義，道格拉斯˙C. 諾斯將制度定義為“一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范一點(diǎn)的說(shuō)，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束”。

　　主要包括正式的規(guī)則(包括政治和司法憲法、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約)、非正式的約束(包括人們?nèi)粘Ｉ钪械男惺聹?zhǔn)則、行事規(guī)范以及慣例)和二者的實(shí)施特征。通過(guò)分析比較不同時(shí)期我國(guó)有關(guān)大氣污染治理的全國(guó)會(huì)議召開(kāi)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及制度頒布等方面的信息，可將 我國(guó)大氣污染治理制度的變遷歷程分為以下五個(gè)階段。

　　(一)第一階段 ：1978 年前的工廠粉塵治理階段。該階段國(guó)家工作重心為經(jīng)濟(jì)建設(shè)，出臺(tái)的環(huán)保制度比較少，且制度主要是針對(duì)各公私營(yíng)工廠企業(yè)內(nèi)的空氣質(zhì)量，以保護(hù)工人的身 體健康為主，如 1953年的《工廠安全衛(wèi)生暫行條例》和 1956年的《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》。 1973 年召開(kāi)第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，提出了 “三十二字”戰(zhàn)略方針;同年出臺(tái)的《工業(yè)“三 廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定了工業(yè)廢氣容許排放量濃度 ;1974 年國(guó)務(wù)院成立環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)全國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作，這是我國(guó)歷史上第一個(gè)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。由此大氣污染治理工作初步開(kāi)展起來(lái)。

　　(二)第二階段 ：1978-1989 年的全國(guó)大氣濃度治理階段。改革開(kāi)放后，環(huán)境保護(hù)逐步得 到重視，大氣污染治理工作針對(duì)全國(guó)大氣濃度問(wèn)題進(jìn)行治理，促進(jìn)了制度制定的發(fā)展。具體表現(xiàn)在：

　　(1)分別于 1983 年和 1989 年召開(kāi)全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，環(huán)境保護(hù)成為基本國(guó)策，并 先后提出環(huán)境保護(hù)的八大制度。

　　(2)環(huán)保機(jī)構(gòu)的地位逐步得到提高。1982 年成立環(huán)境保護(hù)局， 內(nèi)設(shè)于城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部；1982 年國(guó)務(wù)院成立環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)致力于加強(qiáng)各部門(mén)的協(xié)調(diào) ;1984 年成立國(guó)家環(huán)境保護(hù)局，環(huán)境保護(hù)工作有了機(jī)構(gòu)保障。

　　(3)這一時(shí)期出臺(tái)的相關(guān)制度的數(shù)量和形式都有所增多，其中《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》(1979 年)和《大氣污染防治法》(1987 年)為大氣污染治理提供了法律保障;《大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(1982年)運(yùn)用量化的方法，將大氣環(huán)境質(zhì)量區(qū)分為三類(lèi)，并且規(guī)定了空氣污染物三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)濃度限值，使大氣污染治理和保護(hù)可操作化;《關(guān)于防治煤煙型污染技術(shù)政策的規(guī)定》(1987 年)對(duì)城市街道和行政區(qū)的煙氣黑度和煙塵濃度進(jìn)行了規(guī)定， 并提出建設(shè)的基本原則。

　　(三)第三階段 ：1990-1999 年的大氣污染治理試點(diǎn)階段。這一階段我國(guó)大氣污染治理制度主要采用試點(diǎn)方式，制度制定得到快速發(fā)展。主要表現(xiàn)在：

　　(1)1996年全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議制定了污染防治和生態(tài)保護(hù)并重的方針，提出保護(hù)環(huán)境是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵，要將環(huán)境保護(hù)工作推進(jìn)到一個(gè)嶄新的階段。

　　(2)環(huán)保機(jī)構(gòu)地位進(jìn)一步提高，1998 年成立國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局，機(jī)構(gòu)地位上升為正部級(jí) ;環(huán)境保護(hù)工作以國(guó)家環(huán)境保護(hù)局為主，同時(shí)加強(qiáng)了與其他相關(guān)部門(mén)的合作，例如《征收工業(yè)燃煤二氧化硫排污費(fèi)試點(diǎn)方案》是由國(guó)家環(huán)境保護(hù)局、國(guó)家物價(jià)局、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院經(jīng)貿(mào)辦聯(lián)合發(fā)布的;《機(jī)動(dòng)車(chē)排放污染防治技術(shù)政策》是由國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、科學(xué)技術(shù)部和國(guó)家機(jī)械工業(yè)局聯(lián)合發(fā)布的，這有利于確保制定出來(lái)的制度更加符合實(shí)際情況，且更利于實(shí)施。

　　(3)這一時(shí)期出 臺(tái)的制度的數(shù)量和形式都快速增加，且更加科學(xué)。原有的部分制度進(jìn)行了修訂，如 1995 年《大氣污染防治法》進(jìn)一步修訂，對(duì)落后生產(chǎn)工藝和設(shè)備、煤炭的洗選等問(wèn)題進(jìn)行修改 ;1996年 《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》也對(duì)總懸浮顆粒物等 l4 種術(shù)語(yǔ)的定義和對(duì)環(huán)境質(zhì)量的分區(qū)、分級(jí)有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了改動(dòng)，調(diào)整補(bǔ)充了污染物項(xiàng)目、取值時(shí)間、濃度限值和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的有效性規(guī)定 ; 《汽車(chē)排氣污染監(jiān)督管理辦法》(1990 年)、《大氣污染防治法實(shí)施細(xì)則》(1991 年)、《征收工業(yè)燃煤二氧化硫排污費(fèi)試點(diǎn)方案》(1992 年)、 《機(jī)動(dòng)車(chē)排放污染防治技術(shù)政策》(1999 年)等則以管理辦法、細(xì)則、方案、技術(shù)政策等形式， 具體規(guī)定了大氣污染治理的工作實(shí)施，運(yùn)用收費(fèi)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，加強(qiáng)了對(duì)二氧化硫、煙塵、 廢氣和粉塵等污染物的監(jiān)督和管理 ;《酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)劃分方案》(1998 年)等制度采取了試點(diǎn)的形式，展開(kāi)了大規(guī)模的重點(diǎn)城市、流域、區(qū)域、海域的污染防治及生態(tài)建設(shè)和保護(hù)工程，大大促進(jìn)了大氣污染的治理。

　　(四)第四階段 ：2000-2010 年的總量限制聯(lián)防聯(lián)控階段。這一階段的大氣污染治理制度 主要針對(duì)污染總量進(jìn)行限制，開(kāi)始實(shí)施聯(lián)防聯(lián)控措施，進(jìn)一步促進(jìn)制度發(fā)展。主要表現(xiàn)在：

　　(1) 先后于 2002 年和 2006 年召開(kāi)全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì) 議，將環(huán)境保護(hù)定為政府的一項(xiàng)重要職能，規(guī)定按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，動(dòng)員全社會(huì)的力量做好這項(xiàng)工作。

　　(2)2008 年環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)成為國(guó)務(wù)院組成部分，且制度制定機(jī)構(gòu)更加專(zhuān)業(yè)化，以環(huán)境保護(hù)總局(部)為主，這有利于責(zé)任明晰化。

　　(3)這一時(shí)期的制度更加完善，從各個(gè)方面對(duì)大氣污染治理工作進(jìn)行了修訂或規(guī)定。2000 年修訂了《大氣污染防治法》，對(duì) 立法目的、防治主體、法律責(zé)任等進(jìn)行了修改， 堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，更加明確各級(jí)政府責(zé)任， 同時(shí)法律責(zé)任由10 條增加到 20 條，并將超標(biāo) 排污定為違法，大大提高了懲罰力度 ;《兩控區(qū)酸雨和二氧化硫污染防治“十五”計(jì)劃》(2002 年)、《現(xiàn)有燃煤電廠二氧化硫治理“十一五”規(guī)劃》(2007 年)、《國(guó)家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”規(guī)劃》(2010 年)等以規(guī)劃的形式，主要針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的酸雨、二氧化硫等 主要污染物，大大保證了環(huán)境保護(hù)工作的連續(xù)性;《關(guān)于有效控制城市揚(yáng)塵污染的通知》(2001 年)、《二氧化硫總量分配指導(dǎo)意見(jiàn)》(2006 年)和《主要污染物總量減排監(jiān)測(cè)辦法》(2008 年)等制度表明，二氧化硫、酸雨、光化學(xué)煙霧、灰霾、臭氧層、氮氧化合物等物質(zhì)進(jìn)入管制范圍，管制對(duì)象由污染物的濃度控制轉(zhuǎn)為總量控制 ;在實(shí)施范圍方面，環(huán)境保護(hù)制度開(kāi)始實(shí)施區(qū)域聯(lián)合，《燃煤二氧化硫排放污染防治技術(shù)政策》(2002 年)、《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2010 年) 規(guī)定了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的重點(diǎn)區(qū)域，防控重點(diǎn)污染物、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)和重點(diǎn)問(wèn) 題等內(nèi)容。

　　(五)第五階段 ：2010 年以后空氣質(zhì)量治理的試點(diǎn)推廣階段。這一階段大氣環(huán)境保護(hù)的 重視程度達(dá)成空前階段，主要是將成功的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行控制，全面提高空氣質(zhì)量。這主要表現(xiàn)在 ：

　　(1)2011 年召開(kāi)全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，主張?jiān)诎l(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，提升生活質(zhì)量，為經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展 固本強(qiáng)基，為人民群眾提供水清天藍(lán)地干凈的宜居安康環(huán)境。

　　(2)制度制定機(jī)構(gòu)主要為環(huán)境保護(hù)部，此外國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、科技部、 財(cái)政部、統(tǒng)計(jì)局、監(jiān)察廳等機(jī)構(gòu)也進(jìn)行參與， 參與機(jī)構(gòu)增多，且相關(guān)機(jī)構(gòu)地位較高 。

　　(3)這一階段所出臺(tái)的制度是有史以來(lái)最多、形式最多元、最具戰(zhàn)略地位的。2012 年將《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)一步修訂，新增加一氧化碳、臭氧、PM2.5 三項(xiàng)監(jiān)測(cè)污染物，將空氣污染指數(shù)改為空氣質(zhì)量指數(shù)，同時(shí)規(guī)定有些項(xiàng)目必測(cè)，有些項(xiàng)目跟進(jìn)地方生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)選測(cè)，規(guī)定更加科學(xué)，同時(shí)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(2014 年)提出“經(jīng)過(guò)五年努力，使全國(guó)空氣質(zhì)量總體改善，重污染天氣較大幅度減少;京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)”的總指標(biāo)，并制定出具體指標(biāo) ;同時(shí)這一階段的制度適用范圍集中在重點(diǎn)區(qū)域，如《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》主要適用于北京、上海、天津、重慶等直轄市以及 15 個(gè)省會(huì)城市在內(nèi)的共計(jì) 47 個(gè)城市，《空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)第一階段監(jiān)測(cè)實(shí)施方案》《空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)第二階段監(jiān)測(cè)實(shí)施方案》等適用于規(guī)定的 116 個(gè)重點(diǎn)城 市和模范城市;對(duì)各污染物的總量減排進(jìn)行嚴(yán)格的量化和控制，更加重視監(jiān)測(cè)能力的建設(shè); 采取多種手段治理大氣污染，如與五大企業(yè)簽訂《“十二五”主要污染物總量減排目標(biāo)責(zé)任書(shū)》 (2012 年)，出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)能力建設(shè)的意見(jiàn)》(2012 年)加強(qiáng)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，制定《藍(lán)天科技工程“十二五”專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》(2012 年)。

　　(4)2013 年《關(guān)于進(jìn)一步做好重污染天氣條件下空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)預(yù)警工作的通知》中的管制對(duì)象主要針對(duì)高污染行業(yè)進(jìn)行管制，治理重污染天氣下的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)霧霾天氣、可吸入顆粒物的控制，機(jī)動(dòng)車(chē)等廢氣排放逐漸成為管制的重點(diǎn);《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法(2015)》從修訂前的七章66 條擴(kuò)展到現(xiàn)在的八章 129 條，條文增加了近一倍，幾乎將所有的法律條文都進(jìn)行了修改，做出總量控制以強(qiáng)化責(zé)任，從源頭進(jìn)行治理，增強(qiáng)處罰力度，規(guī)定環(huán)境信息公開(kāi)，保障公民參與和監(jiān)督大氣環(huán)境保護(hù)的權(quán)利并鼓勵(lì)公民進(jìn)行舉報(bào)等規(guī)定，為大氣污染治理提供了法律保障。